唐鈞（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)）

今年5月11日，在習(xí)近平主席主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議上審議通過(guò)了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度方案》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要舉措。要從我國(guó)基本國(guó)情和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)實(shí)際出發(fā)，在不增加社會(huì)整體負(fù)擔(dān)和不提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例的基礎(chǔ)上，通過(guò)中央調(diào)劑基金籌集、基金撥付、基金管理、中央財(cái)政補(bǔ)助，合理均衡地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基金安全可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)可控，確保各地養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。

以上這段文字，來(lái)自新華社5月14日的報(bào)道，是迄今為止關(guān)于“調(diào)劑方案”最為權(quán)威的官方說(shuō)法。但是，與“職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度”相關(guān)的話題，實(shí)際上已經(jīng)在社會(huì)上熱議許久。2017年10月十九大召開期間，與民生問題相關(guān)的五部委的一把手，各自就“滿足人民新期待、保障改善民生”做出了承諾，當(dāng)時(shí)被媒體稱為“發(fā)紅包”。其中人社部發(fā)出的“紅包”之一，就是“明年我國(guó)將邁出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的第一步，實(shí)行中央調(diào)劑制度，均衡不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。”

在今年3月的兩會(huì)期間，因?yàn)椤墩ぷ鲌?bào)告》中提及：要“深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度”。于是，在兩會(huì)閉幕后會(huì)見中外記者時(shí)，李克強(qiáng)總理曾對(duì)這個(gè)問題作出表示：今年我國(guó)將實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑制度，中央收取3%統(tǒng)籌調(diào)劑，以后還會(huì)有所提高，以彌補(bǔ)有些省份養(yǎng)老金可能會(huì)發(fā)生的不足。

前一階段，對(duì)于公眾最感興趣的“如何調(diào)劑”問題，有媒體根據(jù)專家意見對(duì)李克強(qiáng)所說(shuō)的“3%”作了一些猜測(cè)。也許他們的說(shuō)法并非空穴來(lái)風(fēng)，但按央視最近報(bào)道的說(shuō)法：“對(duì)于這一方案的具體內(nèi)容，目前還沒有發(fā)布。”所以，下文中，將主要根據(jù)新華社報(bào)道來(lái)作出分析。新華社報(bào)道中的這段話，大致可以分為4個(gè)部分：

其一是意義，即“建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要舉措。”在這里，我們得到的信息是：要建立的“調(diào)劑制度”，與“實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”相關(guān)。十九大期間人社部的表態(tài)，是說(shuō)“中央調(diào)劑制度”是“全國(guó)統(tǒng)籌的第一步”。實(shí)際上，現(xiàn)在各省都已經(jīng)有了省級(jí)的調(diào)劑制度。從省級(jí)的做法和經(jīng)驗(yàn)推論，中央調(diào)劑制度，應(yīng)該是各省社?；鹣蛑醒肷绫；鹕辖灰欢〝?shù)量的“調(diào)劑金”，由中央政府及人社部門在各地區(qū)之間作互助共濟(jì)的調(diào)劑之用。目前來(lái)看，和十九大時(shí)相比，“調(diào)劑方案”，亦即具體的路線圖和時(shí)間表最高層已有定奪，現(xiàn)在的問題只是擇時(shí)公布進(jìn)而貫徹落實(shí)。

其二是前提，即“要從我國(guó)基本國(guó)情和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)實(shí)際出發(fā)，在不增加社會(huì)整體負(fù)擔(dān)和不提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例的基礎(chǔ)上”。與調(diào)劑制度相比較，學(xué)界更看重的是“全國(guó)統(tǒng)籌”。但看起來(lái)，這個(gè)目標(biāo)并不是那么容易實(shí)現(xiàn)。所以，先設(shè)定三個(gè)前提，本次改革一是要從國(guó)情和制度建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，二是不增加社會(huì)整體負(fù)擔(dān)，三是不提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例。最近《人民日?qǐng)?bào)》的評(píng)論員文章再次強(qiáng)調(diào)當(dāng)前中國(guó)仍然處于“社會(huì)主義初級(jí)階段”，發(fā)展的不平衡、不充分的基本國(guó)情不能忘記。因此，改革的第一步先不考慮增加政府財(cái)政、用人單位和勞動(dòng)者這三個(gè)方面的籌資負(fù)擔(dān)，而是盡力挖掘現(xiàn)有的制度和基金本身的潛力。

其三是手段，即“通過(guò)中央調(diào)劑基金籌集、基金撥付、基金管理、中央財(cái)政補(bǔ)助”。上述對(duì)現(xiàn)有的制度和基金挖潛的辦法，現(xiàn)在選擇了建立中央調(diào)劑制度?，F(xiàn)在各省市之間在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資方面的不平衡、不充分表現(xiàn)得非常充分。根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2018-2022》年初披露的信息：2018年全國(guó)當(dāng)期結(jié)余將出現(xiàn)2561.5億元的缺口，到2022年這一缺口將達(dá)5335.8億元。另外，2018-2022年，東北、西北部分省份結(jié)余耗盡風(fēng)險(xiǎn)加大，收不抵支省份數(shù)量將維持在13到14個(gè)，而與此同時(shí)，廣東、北京等高積累省份基金規(guī)模繼續(xù)升高。這意味著企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須進(jìn)行改革，而作為改革的第一步的中央調(diào)劑制度，就是通過(guò)基金的籌集、撥付和管理，來(lái)解決上述不平衡的問題。另外，也應(yīng)該注意到，中央調(diào)劑制度中還包括“中央財(cái)政補(bǔ)助”。

其四是目標(biāo)，即“合理均衡地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基金安全可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)可控，確保各地養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。”簡(jiǎn)而言之，目標(biāo)有四：均衡地區(qū)間負(fù)擔(dān)、基金安全可持續(xù)、財(cái)政負(fù)擔(dān)可控、養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。四個(gè)目標(biāo)中，最根本的應(yīng)該是保證“按時(shí)足額發(fā)放”。

最后，還應(yīng)該看到，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)的問題，通常關(guān)注到的是人口老齡化的進(jìn)程加速。但是，需要關(guān)注的是，造成問題的原因其實(shí)還有另一個(gè)方面，當(dāng)今世界各國(guó)普遍采用的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是在上個(gè)世紀(jì)中勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)化時(shí)代設(shè)計(jì)的，現(xiàn)在其制度軟肋已經(jīng)暴露出來(lái)。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金除了勞動(dòng)者本人、用人單位和政府三方面籌資之外，勢(shì)必要開辟新的資金渠道。從這個(gè)意義上說(shuō)，十九大提出的向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“劃撥國(guó)有資產(chǎn)”，可能是一種制度創(chuàng)新，也就是說(shuō)，中國(guó)正在嘗試建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的第四支柱。